問：在當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境下，如何破解PPP項目資本金投資難題？基于PPP高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展角度，PPP項目資本金如何實現(xiàn)良性循環(huán)？
答：
一、根據(jù)我國固定資產(chǎn)投資項目管理的有關(guān)規(guī)定，項目建設(shè)單位需要籌集一定數(shù)量的項目資本金，才能進行項目的建設(shè)和運營。資本金的比例一般分行業(yè)確定，大體占項目總投資額的20%左右。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，項目資本金必須是自有資金，不得是債務(wù)性資金。
近年來，地方政府發(fā)行的專項債券可以作為政府規(guī)定范圍內(nèi)項目的一定比例的資本金，但不包括PPP項目。因此，在現(xiàn)行制度下，PPP項目公司開展項目建設(shè)和運營，面臨較大的資本金籌集壓力，特別是社會資本方在一定時期內(nèi)中標(biāo)PPP項目較多的情況下，資本金問題成為制約PPP項目建設(shè)運營的重要因素。在我國PPP項目高質(zhì)量發(fā)展過程中，需要采取有效措施破解這一難題。
一是合理配置PPP項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，吸引更多的財務(wù)投資者參與PPP項目投資，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，降低單個社會資本方的資本金籌集額度，進而保證達到項目資本金要求。二是保持PPP項目的平穩(wěn)發(fā)展，防止項目過度集中于個別社會資本方，以致資本金籌集難度增加，并在一定程度上增加PPP發(fā)展的整體風(fēng)險。三是繼續(xù)探索PPP項目與地方政府專項債券相結(jié)合的具體途徑。如在實行A、B包的PPP項目中，對政府承擔(dān)土建工程的部分，可以探索使用專項債券等。
二、首先，PPP項目合作期限一般長達10—30年，項目投資回收期較長，建設(shè)方及運營方因此不愿意將有限的自有資金沉淀到少數(shù)長期投資項目上，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)率降低，造成資金流動性困難。其次，由于PPP項目收益率不足，加之缺乏對于行業(yè)的了解、難以識別風(fēng)險以及專業(yè)力量不足等因素，金融機構(gòu)缺少以股權(quán)資金參與PPP項目長期投資和主動管理的動力。最后，近年來，財政收支壓力進一步加大，導(dǎo)致部分項目的政府資本金有時難以到位，也降低了企業(yè)投資PPP項目的意愿。
我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)項目資本金比例在20%—25%，高于國際正常水平。對于處在建設(shè)期，還無法產(chǎn)生收益的PPP項目投資，建議從國家層面適當(dāng)降低PPP項目的資本金投資比例要求。同時，完善PPP項目資本金投資退出機制，如允許社會資本方在建設(shè)期結(jié)束并經(jīng)銀行允許后，適當(dāng)收回一部分項目資本金。此外，完善PPP項目資產(chǎn)證券化政策，由社會資本方通過資產(chǎn)證券化方式解決部分項目資本金投入問題。
三、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》要求項目資本金不得是債務(wù)性資金，《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》要求金融機構(gòu)對于項目資本金進行穿透性審查，《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》也對央企參與PPP項目的資產(chǎn)負(fù)債率等提出要求，這些政策對于PPP項目資本金投入進行了限制。此外，大部分PPP項目合作期限偏長，導(dǎo)致項目資本金退出和再投資渠道不暢，無法形成PPP項目資金的良性循環(huán)，因此亟待形成資本金“籌集—投資—退出—再投資”的良性循環(huán)。
首先，由于PPP項目與傳統(tǒng)投資項目相比，風(fēng)險水平不同，尤其是金融機構(gòu)對不同類型PPP項目的風(fēng)險控制水平不一，因此可以考慮采用更加靈活的方式設(shè)定一些純使用者付費PPP項目的資本金比例。其次，探索暢通PPP項目退出通道。PPP項目退出通道狹窄目前已經(jīng)成為制約PPP模式發(fā)展的瓶頸問題，建議除采用ABS、REITs等方式之外，進一步探索PPP項目再融資的通道。最后，建議根據(jù)風(fēng)險比例適當(dāng)調(diào)整PPP項目資本金比例。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)設(shè)定PPP項目資本金比例。
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