《內(nèi)控規(guī)范》第三條提出了內(nèi)部控制的定義：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

從靜態(tài)的角度理解，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，靜態(tài)的內(nèi)部控制簡(jiǎn)單了說(shuō)就是一本手冊(cè)（內(nèi)部控制手冊(cè)）和一套軟件（內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)）。

從動(dòng)態(tài)的角度理解，內(nèi)部控制是通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的自我約束的過(guò)程。動(dòng)態(tài)的內(nèi)部控制就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、業(yè)務(wù)執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)價(jià)這三項(xiàng)活動(dòng)，這些活動(dòng)每年都要開展，按照PDCA循環(huán)的方式持續(xù)提升內(nèi)部控制管理系統(tǒng)。

內(nèi)部控制的定義中有幾個(gè)關(guān)鍵詞：控制目標(biāo)，制度、措施和程序，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)、防范和管控。搞清楚這幾個(gè)關(guān)鍵詞的含義，也就能夠真正理解內(nèi)部控制的定義和內(nèi)容了。

一、控制目標(biāo)

控制目標(biāo)就是《內(nèi)控規(guī)范》第五條描述的五個(gè)目標(biāo)，我們認(rèn)為，這五個(gè)目標(biāo)在不同的單位、在內(nèi)控建設(shè)的不同階段，具體內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。當(dāng)然，在內(nèi)控建設(shè)的初期階段，為提高內(nèi)控體系建設(shè)工作的效率，建議還是直接把這五個(gè)目標(biāo)直接照抄即可。

二、制度、措施和程序

這里的“制度”不是《局黨組會(huì)議事規(guī)則》、《預(yù)算管理制度》、《辦公用品管理辦法》等具體的、條文式的管理制度，應(yīng)該理解為一種工作機(jī)制，比如，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，授權(quán)審批、內(nèi)部監(jiān)督等等。中央曾在2013年提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”工作要求，這里的“制度”也是指的機(jī)制建設(shè)。

“措施”是指通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分析，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，然后制定的應(yīng)對(duì)方案，這些措施具體而言包括前面說(shuō)的管理制度、管理表單、信息化管理系統(tǒng)等等，總之就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的具體操作辦法。

“程序”就是做事的先后順序，實(shí)際上就是業(yè)務(wù)流程，這是內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容，之所以重要，是因?yàn)樽R(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程就是梳理流程的過(guò)程，管理制度實(shí)際上是對(duì)流程的詳細(xì)說(shuō)明和解釋。

三、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是指《內(nèi)控規(guī)范》第四章業(yè)務(wù)層面的六大業(yè)務(wù)。這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)是“以預(yù)算為主線，以資金管控為重點(diǎn)”。所以，與資金關(guān)系不大的業(yè)務(wù)活動(dòng)，目前還不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)，比如，黨建工作、人事考勤、專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)等。有單位問：工會(huì)費(fèi)屬于內(nèi)控的范圍嗎？我們認(rèn)為，工會(huì)費(fèi)不列入年度部門預(yù)算，雖然涉及到資金，但不符合“以預(yù)算為主線”的要求，所以不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)。《內(nèi)控報(bào)告》專門有一張表考察“其他領(lǐng)域”內(nèi)控制度建設(shè)的情況，這里的“其他領(lǐng)域”就是除六大業(yè)務(wù)之外的、與資金相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，比如黨費(fèi)、工會(huì)費(fèi)、離退休干部活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的管理等等。也就是說(shuō)，六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域之外的其他涉及資金業(yè)務(wù)的活動(dòng)，目前還不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)，不過(guò)將來(lái)很有可能會(huì)納入進(jìn)來(lái)的。在內(nèi)控建設(shè)初期階段，建議“其他領(lǐng)域”的業(yè)務(wù)活動(dòng)暫不作考慮，單位內(nèi)控建設(shè)緊跟財(cái)政部文件的要求就可以了，要求到哪兒，就做到哪兒，絕對(duì)不能拖后或者遺漏，但也沒必要超前。

需要注意的是，2012年財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》只是要求對(duì)“經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制，2015年財(cái)政部根據(jù)中央的精神又下發(fā)了《指導(dǎo)意見》，明確提出單位內(nèi)控的范圍由經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)擴(kuò)大到權(quán)力運(yùn)行，所以這個(gè)定義今天看來(lái)是需要補(bǔ)充修訂的，在“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”后面還要加上“權(quán)力運(yùn)行”。

四、風(fēng)險(xiǎn)

在實(shí)踐中，這個(gè)關(guān)鍵詞是最容易被忽略的。內(nèi)部控制控什么？是風(fēng)險(xiǎn)，不是活動(dòng)，更不是人。風(fēng)險(xiǎn)越大，就必須要重點(diǎn)管控，比如接待費(fèi)、差旅費(fèi)等支出項(xiàng)目；資金額度大，但風(fēng)險(xiǎn)小，就不作為重點(diǎn)管控，比如人員工資支出，這在每家單位都是一項(xiàng)額度最大的基本支出，但確實(shí)不需要加強(qiáng)管控，因?yàn)檫@涉及到每個(gè)人的利益，一旦出錯(cuò)，立馬就會(huì)有反饋。

正是基于這個(gè)原因，內(nèi)控實(shí)施階段首先要做的工作就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同樣的業(yè)務(wù)活動(dòng)，執(zhí)行的同一個(gè)法規(guī)文件，在不同的單位風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容和等級(jí)是不同的，這就又回到《內(nèi)控規(guī)范》第一條了，內(nèi)控建設(shè)既要依法依規(guī)，還要結(jié)合單位實(shí)際，沒有調(diào)研，沒有融合單位原有的規(guī)章制度，這樣的內(nèi)控建設(shè)是沒什么意義的。

五、防范和管控

風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)可能會(huì)發(fā)生的事件，內(nèi)控的價(jià)值就在于將風(fēng)險(xiǎn)“關(guān)口前移”，是“未雨綢繆”，是“治未病”。在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前，采取管控措施避免風(fēng)險(xiǎn)，或者降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生帶來(lái)的影響，這叫預(yù)防性控制，是內(nèi)控的主要方向。當(dāng)然，還有一種情況，單位雖然已經(jīng)識(shí)別了風(fēng)險(xiǎn)并且采取了一定的管控措施，但最終的結(jié)果還是帶來(lái)的損失或不利影響，這種情況下還需要進(jìn)行內(nèi)部控制嗎？當(dāng)然需要，這叫發(fā)現(xiàn)性控制。風(fēng)險(xiǎn)是固有的，不會(huì)因?yàn)椴扇×藘?nèi)控措施就不存在了。內(nèi)控不能消滅風(fēng)險(xiǎn)，只能是將風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)，避免或者降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不利影響。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)是動(dòng)態(tài)的，管控措施也是動(dòng)態(tài)的，需要不斷更新、升級(jí)，就像我們?nèi)粘Ｊ褂玫膐ffice、微信等軟件一樣。

舉一個(gè)例子，籬笆里面有羊，籬笆外面有狼，為了防止狼竄入籬笆吃羊，采取的措施就是扎緊籬笆，不讓狼進(jìn)來(lái)，未雨綢繆，提前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提前采取了防范措施以保證羊的安全，這是理想的控制方式。還有一種情況，雖然已經(jīng)意識(shí)到狼對(duì)羊的危險(xiǎn)，加固了籬笆，但有一天還是發(fā)生了狼進(jìn)入籬笆把羊吃了的情況，這是不是說(shuō)明內(nèi)部控制就沒有意義了呢？當(dāng)然不是，只能說(shuō)明原有的風(fēng)險(xiǎn)防控措施力度不夠，或者方式不當(dāng)，需要對(duì)管控措施進(jìn)行升級(jí)，從機(jī)制上來(lái)說(shuō)就是加強(qiáng)監(jiān)督，每天都把籬笆檢查一遍；從業(yè)務(wù)活動(dòng)方面來(lái)說(shuō)就是扎緊籬笆，“亡羊補(bǔ)牢”是內(nèi)控的另一種方式。